26 декабря 2016 г.СтатьяКонтакты для прессы: pr@lp.ru

Одной из важнейших проблем городской инфраструктуры является неудовлетворительное состояние ливневых систем водоотведения (в терминологии Свода правил СП 32.13330.2012 - систем дождевой канализации). Охват ими городской застройки недостаточен, пропускная способность не рассчитана на максимальные ливни, степень износа высока, а уровень эксплуатации, как правило, не может считаться удовлетворительным.

Все это, в первую очередь, обусловлено отсутствием финансирования, важным фактором также является ведомственная разобщенность таких систем. В результате во многих городах России существует постоянная угроза подтопления, которое может привести к перекрытию транспортного движения, порче дорожного покрытия, автотранспорта, затоплению переходов, подвалов, жилых и нежилых помещений. Например, в Москве на 2016 год выявлено 228 мест, где может скопиться водах[1]. Решить проблему только за счет бюджетных источников в нынешних условиях невозможно, поэтому существенный интерес представляют возможности привлечения в сферу внебюджетных инвестиций, в том числе, с использованием концессионной модели отношений.

Рассмотрим три вышеназванные основные проблемы ливневых систем водоотведения России: отсутствие единства в эксплуатации, и, следовательно, неэффективность такой эксплуатации, недостаточная мощность систем, отсутствие эффективных моделей финансирования.
 

I. ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКСПЛУАТАЦИИ ЛИВНЕВЫХ СИСТЕМ ВОДООТВЕДЕНИЯ

Если дождевая канализация представляет собой комплекс технологически связанных между собой сооружений, предназначенных для водоотведения, то она является видом централизованной системы водоотведения[2] и должна эксплуатироваться организацией, отвечающей за водоснабжение и водоотведение (например, ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга») либо специализированной организацией, отвечающей только за отведение поверхностного стока (например, ГУП «Мосводосток»). Однако во многих муниципалитетах дождевая канализация не эксплуатируется таким единым оператором, ее объекты часто находятся на балансе различных ведомств и организаций, даже если они технологически связаны и образуют единую систему.

В большинстве случаев причиной этого служит тот факт, что объекты дождевой канализации не создаются в качестве самостоятельных объектов водоотведения, а включаются в состав других объектов - как правило, автомобильных дорог либо зданий. Например, большая часть ливнестоков Ростова-на-Дону находится в ведении Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города[3]. Считаем, что такой подход допустим, однако, его использование не всегда оправданно, поскольку объекты дождевой канализации, созданные при строительстве автомобильной дороги или иного объекта, могут обслуживать не только саму дорогу или объект, а быть элементом всей централизованной ливневой системы водоотведения. В таком случае принадлежность объектов ливневой системы водоотведения непрофильной организации препятствует эффективной эксплуатации всей системы, в частности, блокирует возможность финансировать расходы на ее содержание и ремонт в соответствии с законодательством о водоснабжении и водоотведении.

Усугубляет проблему большое количество бесхозяйных объектов, которые вообще не обслуживаются[4], есть и сложности, связанные с отсутствием надлежащим образом оформленных прав на объекты (незарегистрированные объекты недвижимости).

Активно ведущееся строительство создает дополнительную нагрузку на уже существующие ливневые системы водоотведения, в основном построенные еще в советские годы. Незаконные «врезки» в ливневую канализацию от жилых объектов приводят к загрязнению поверхностных стоков бытовыми сточными водами. Эта проблема является основной критического состояния ливневой канализации, например, в Геленджике[5].

Полагаем, что изменить текущую ситуацию в сфере ливневого водоотведения поможет только последовательная модернизация существующих систем дождевой канализации и их консолидация на едином операторе в рамках муниципального образования.

II. ФИНАНСИРОВАНИЕ ЛИВНЕВЫХ КАНАЛИЗАЦИЙ

Как правило, финансирование работ по содержанию и ремонту дождевых канализаций осуществляется за счет бюджетных средств путем предоставления субсидий. Например, в бюджете Ростова-на-Дону предусмотрена субсидия муниципальным предприятиям, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов, в размере более чем 59 млн рублей[6]. Однако бюджетные субсидии не позволяют обеспечить достаточность финансирования, в итоге состояние ливневок ухудшается из года в год. Разобщенность эксплуатации систем также не позволяет надлежащим образом обеспечивать их функционирование. Загрязненность ливневок, принадлежащих непрофильным организациям, ухудшает состояние системы ливневого водоотведения в целом в силу зависимости состояния элементов систем друг от друга.

Законодательство о водоснабжении и водоотведении позволяет решить проблему недостатка финансирования за счет установления тарифа на водоотведение поверхностных сточных вод. Тарифная выручка может обеспечивать расходы не только на эксплуатацию, но и на модернизацию систем.

Плательщиками тарифа должны являться лица, на законном основании владеющие земельными участками, зданиями, сооружениями, расположенными в зоне централизованного водоотведения поверхностных сточных вод, осуществляющие отвод поверхностных вод в централизованную систему водоотведения, и заключившие договор водоотведения, предусматривающий отведение (прием) поверхностных сточных вод[7].

Практика установления тарифа на отвод поверхностных сточных вод в настоящее время уже имеется: тариф установлен, например, в Москве и Санкт-Петербурге. Однако такой подход часто критикуется общественностью, так как влечет дополнительную финансовую нагрузку на потребителей. На практике во многих муниципальных образованиях при установлении тарифа от его уплаты освобождаются граждане, проживающие в многоквартирных и индивидуальных жилых домах, организации, в управлении которых находятся многоквартирные дома, а также учреждения и организации, финансируемые за счет бюджетных средств[8]. Действующее законодательство защищает интересы потребителей от существенного увеличения платежей - установление тарифа на отвод поверхностных сточных вод вместе с другими коммунальными услугами не должно приводить к превышению предельных (максимальных) индексов изменения размера платы за коммунальные услуги.

Полагаем, что установление тарифа целесообразно совмещать с частичным субсидированием расходов организации, эксплуатирующей дождевую канализацию, или предоставлением льгот определенным группам населения. Однако учитывая критическое состояние систем, полномасштабные мероприятия по модернизации могут быть проведены только с привлечением внебюджетного финансирования, возврат которого будет осуществляться за счет тарифной выручки. Такое финансирование может быть привлечено в рамках концессионной модели, уже зарекомендовавшей себя в сфере ЖКХ.

III. МОДЕРНИЗАЦИЯ СИСТЕМ ЛИВНЕВОГО ВОДООТВЕДЕНИЯ на ОСНОВЕ КОНЦЕССИОННОГО СОГЛАШЕНИЯ
 

На рынке инвестиционных проектов в сфере водоснабжения и водоотведения концессионное соглашение является единственной оптимальной моделью отношений сторон по модернизации инфраструктуры на принципах ГЧП в силу нормативных ограничений (заключать соглашения о ГЧП[9] в отношении таких объектов нельзя), инвестиционной привлекательности, а также широкой практики использования.

Концессионная модель отношений является привлекательной для инвестора, который не только модернизирует, но и эксплуатирует имущество, в первую очередь, в связи с законодательно закрепленными гарантиями возврата инвестиций. Интересы концедента, в свою очередь, гарантированы публичным правом собственности на объект концессионного соглашения и широкими механизмами контроля за исполнением концессионером своих обязательств, а также возможностью применения мер ответственности к концессионеру в случае нарушения последним условий концессионного соглашения.

К основным гарантиям возврата инвестиций можно отнести следующее:

1. Закрепление в концессионном соглашении долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера, используемых для расчета тарифа в течение всего срока действия концессионного соглашения (базовый уровень операционных расходов, показатели энергосбережения и энергетической эффективности и т. д. в зависимости от метода регулирования тарифа)[10]. В случае если для установления тарифа будут использоваться долгосрочные параметры, не предусмотренные концессионным соглашением, концессионер вправе требовать изменения условий концессионного соглашения или возмещения недополученных доходов.

2. Концедент обязан принимать меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций концессионера и получение им валовой выручки в объеме не менее объема, изначально определенного концессионным соглашением. Такая обязанность возникает у концедента в случае изменения нормативного регулирования (на любому уровне), в результате которого увеличивается совокупная налоговая нагрузка на концессионера или его положение ухудшается таким образом, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении концессионного соглашения[11].

3. Тариф для концессионера на протяжении срока действия концессионного соглашения рассчитывается по правилам, действующим на момент заключения концессионного соглашения[12]. Расчет по правилам, действующим на момент установления, изменения и корректировки тарифа, допускается только по соглашению сторон концессии и по согласованию с тарифным органом[13].
4. Расходы концессионера, которые должны быть компенсированы за счет тарифа, но не были компенсированы на момент окончания срока действия концессионного соглашения (например, экономически обоснованные расходы, которые возникли в последнем году срока действия концессионного соглашения), должны быть компенсированы концессионеру[14].
5. Обязательным условием концессионного соглашения является порядок возмещения расходов концессионера в случае досрочного расторжения концессионного соглашения[15]. Такое условие позволяет компенсировать инвестиции концессионера в случае расторжения соглашения до истечения его срока.

Перечисленные гарантии позволяют существенным образом увеличить инвестиционную привлекательность проектов.

Обеспечить интересы инвесторов призваны и специальные механизмы проектного финансирования. Одним из таких механизмов является залог прав требования концессионера по концессионному соглашению (в том числе права требования к кон- цеденту, например, по выплате платы кон- цедента) по обязательствам концессионера перед кредиторами. Использование такого механизма возможно только в случае заключения между концедентом, концессионером и кредиторами прямого соглашения. Прямое соглашение определяет права и обязанности сторон, а также ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед концедентом и кредиторами. Заключение прямого соглашения позволяет установить порядок замены концессионера без проведения конкурса, перенаправить финансовые потоки, причитающиеся концессионеру от концедента, в пользу кредиторов в случаях дефолта концессионера.

Распространенной формой привлечения финансирования в концессионные проекты является выпуск облигаций. Облигации, выпущенные в рамках концессионного проекта, обладают преференциальными условиями для допуска в котировальные списки в целях обращения на организованных торгах. Например, для включения облигаций в первый (высший) уровень котировального списка объем выпуска должен быть не менее 1 млрд рублей (для иных облигаций - не менее 2 млрд рублей), а к эмитенту не предъявляется требование о наличии кредитного рейтинга. Такой подход увеличивает инвестиционную привлекательность облигаций и обеспечивает доступ к широкому кругу инвесторов. В частности, в облигации концессионера в упрощенном порядке могут быть инвестированы средства пенсионных накоплений и страховых резервов.

Концессионная модель позволяет привлекать в проект не только внебюджетное, но бюджетное финансирование. При этом платежи концедента в рамках концессионного проекта могут направляться на долгосрочной основе (т.е. за пределами лимитов бюджетных обязательств).

Концессионное соглашение может быть заключено не только по итогам конкурса, но и на основе предложения инвестора в рамках «частной инициативы». Механизм «частной инициативы» позволяет в более короткие сроки заключить концессионное соглашение и снять с концедента обязанности по подготовке проекта концессионного соглашения.

На повышение интереса рынка к вложению инвестиций в модернизацию коммунального комплекса с использованием концессионной модели направлены и изменения в Закон о концессиях[16], которые вступают в силу с 1 января 2017 года. Теперь в концессию может быть передано имущество, в отношении которого не зарегистрированы права собственности кон- цедента. Закон также уточняет порядок передачи концессионеру бесхозяйного имущества. Нововведением является и привлечение субъекта РФ в качестве самостоятельной стороны соглашения, если полномочия по тарифному регулированию не переданы муниципальному образованию, которое является концедентом. В случае участия субъекта РФ в проекте в его обязанности входит установление тарифа, утверждение инвестиционной программы и возмещение экономически обоснованных расходов и недополученных доходов. Субъект РФ также вправе предоставить концессионеру государственную гарантию.

Несмотря на существенные плюсы концессионной модели практика заключения концессионных соглашений в отношении дождевых канализаций не развита, однако, отмечается тенденция к рассмотрению концессии в качестве удобного механизма модернизации ливневых систем водоотведения. Например, возможность заключения концессионного соглашения в отношении ливневки рассматривается в Тюмени[17].

Необходимо учитывать, что использование концессионной модели в целях модернизации ливневых канализаций возможно только в случае установления тарифа на отвод поверхностных сточных вод. Полагаем, что переход к тарифному регулированию в данной сфере будет успешным при условии работы с населением и привлечения внимания к необходимости модернизации существующих ливневых систем водоотведения.

[1] http://dorinfo.ru/star_detail.php7ELEMENT_IDs42082

[2] Пункт 107 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644.

[3] Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.04.2015 № 833 «О состоянии городских очистных со-оружений и системы ливневой канализации».

[4] Например, за 2015 год в Омске было выявлено 34 участка бесхозяйной ливневой канализации (http://omskregion.info/ news/40853-gorodskie_deputat_ne_mogut_dobitsya_ot_merii_sxem_/).

[5] http://kubnews.ru/article/36399/

[6] Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 22.12.2015 № 65 «Об утверждении бюджета города Ростова-на-Дону на 2016 год».

[7] Пункты 27, 39 Правил холодного водоснабжения и водоотведения, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2013 № 644.

[8] Постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 22.07.2014 № 5565, Распоряжение Департамента экономической политики и развития г. Москвы от 22.10.2015 № 34-Р.

[9] Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[10] Пункт 1 части 1.2 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закона о концессиях).

[11] Часть 1 статьи 20 Закона о концессиях.

[12] Часть 6 статьи 20 Закона о концессиях.

[13] Часть 7 статьи 20 Закона о концессиях.

[14] Часть 1.1, пункт 5 части 1.2 статьи 10 Закона о концессиях.

[15] Пункт 6.3 части 1, пункт 5 части 1.2 статьи 10 Закона о концессиях.

[16] Федеральный закон от 03.07.2016 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях».

[17] http://tumentoday.ru/2016/11/08/vodootvedenie-stalo-povestkoj-dnya-tyumenskih-deputatov/